La diplomatie de la navette doit être soutenue par une pression significative
Par Andrew P. Miller
Foreign Affairs
29 septembre 2024
Près d’un an après l’attaque terroriste du Hamas du 7 octobre, l’escalade du conflit entre le gouvernement israélien et le Hezbollah au Liban a placé le Moyen-Orient au bord d’une guerre régionale, qui pourrait bien trop facilement entraîner les États-Unis.
Bien que les dirigeants israéliens pensent qu’une intensification de l’action militaire fera reculer le groupe militant, ce type de stratégie « d’escalade pour désescalader » produit rarement les résultats escomptés.
Le Hezbollah a toujours lié la cessation de ses attaques contre Israël à un cessez-le-feu dans la bande de Gaza, et il est peu probable que cela change après la mort du chef du Hezbollah, Hassan Nasrallah, dans une frappe aérienne israélienne vendredi.
Même si un cessez-le-feu de 21 jours était déclaré entre Israël et le Hezbollah, comme l’ont appelé le président américain Joe Biden et le président français Emmanuel Macron, cela ne changerait pas la réalité sous-jacente : le meilleur moyen d’empêcher une conflagration régionale plus vaste est un cessez-le-feu à Gaza.
Malheureusement, les négociations entre Israël et le Hamas sur leur guerre à Gaza semblent être dans l’impasse plus de trois mois après que Biden a présenté un cadre pour un cessez-le-feu et un accord sur le retour des otages israéliens. Les deux parties ont déplacé les poteaux de but, ajoutant de nouvelles conditions ou exigeant de nouvelles concessions. Après des semaines d’optimisme, les responsables de l’administration Biden concèdent désormais qu ’« aucun accord n’est imminent ». Et la fenêtre pour parvenir à un accord se ferme rapidement à l’approche de l’élection présidentielle américaine de novembre, date à laquelle le statut de canard boiteux de Biden diminuera son influence internationale.
Pendant ce temps, les coûts de la guerre à Gaza continuent d’augmenter de jour en jour.
La probabilité d’obtenir le retour sain et sauf des otages israéliens restants ne fait que diminuer avec le temps. Les conditions humanitaires des civils palestiniens continuent de se détériorer de jour en jour dans un contexte de conflit actif, et de plus en plus de personnes sont tuées ou blessées dans les opérations militaires israéliennes. Les atteintes à la réputation des États-Unis, ainsi que d’Israël, ne cessent de s’amplifier, avec des conséquences négatives sur d’autres priorités mondiales communes aux deux pays.
Le temps étant compté, Washington doit revoir son approche diplomatique. Il doit entreprendre une diplomatie de navette beaucoup plus proactive visant à mettre fin à la guerre dans les prochaines semaines. La diplomatie minutieuse et patiente de l’administration américaine et de ses collègues médiateurs, le Qatar et l’Égypte, n’a pas réussi à pousser Israël et le Hamas, et en particulier leurs dirigeants récalcitrants, à franchir la ligne d’arrivée.
Une diplomatie de navette de haut niveau, bien que risquée, peut concentrer et amplifier la pression, augmentant la probabilité que les parties se sentent obligées de prendre des décisions difficiles. Si elle est accompagnée d’autres sources de pression, elle pourrait changer la donne.
Biden devrait immédiatement envoyer le secrétaire d’État Antony Blinken dans la région pour faire la navette entre Israël, l’Égypte et le Qatar pendant autant de jours que nécessaire pour combler toutes les lacunes restantes dans l’accord de cessez-le-feu de Gaza. Cet objectif nécessitera également que Washington intensifie sa pression politique, diplomatique et militaire sur le Premier ministre israélien Benjamin Netanyahu et travaille avec ses partenaires arabes pour isoler le Hamas et presser davantage son leadership politique et militaire.
RISQUE ÉLEVÉ, RÉCOMPENSE ÉLEVÉE
Jusqu’à présent, le directeur de la CIA Bill Burns a présidé les négociations de cessez-le-feu entre Israël et le Hamas, qui se déroulent dans la plus grande discrétion et dans le plus grand respect de la vie privée possible. Au lieu d’imposer des décisions, les médiateurs préfèrent suspendre les séances et se réunir plus tard pour discuter des désaccords dans des conditions qu’ils espèrent meilleures. La théorie qui sous-tend cette approche est qu’en gagnant du temps et de l’espace pour poursuivre les discussions, les divergences se réduiront au fil du temps et finiront par créer une zone d’accord. Bien que ces méthodes aient été efficaces dans de nombreux contextes, elles ne l’ont clairement pas été dans le cas présent.
En revanche, la diplomatie de la navette, terme inventé pour décrire la médiation menée par l’ancien secrétaire d’État Henry Kissinger entre Israël et les pays arabes après la guerre du Kippour en 1973, est une forme de diplomatie à enjeux élevés et très médiatisée.
Elle implique qu’un haut responsable américain se déplace d’une capitale à l’autre – faisant la navette entre des belligérants qui ne se parlent pas directement – pour négocier directement avec les parties jusqu’à ce que les derniers différends soient comblés, en faisant parfois plusieurs escales dans chaque pays au cours d’un même voyage. Cette forme de diplomatie est conçue pour forcer les belligérants à choisir entre faire des concessions difficiles et dire non à un responsable du gouvernement américain, avec des conséquences négatives évidentes.
Lors des navettes diplomatiques, le médiateur cherche à maximiser la pression et à priver les parties du temps nécessaire pour temporiser, reporter les décisions ou laisser faire le médiateur. Les responsables américains qui mènent des navettes diplomatiques essaient de rester sur la route et de maintenir la pression aussi longtemps qu’il le faut pour finaliser un accord ; dans un cas, Kissinger a passé 35 jours d’affilée au Moyen-Orient . À d’autres moments, les envoyés américains ont effectué plusieurs tournées de navettes avant d’obtenir des résultats.
Washington doit entreprendre une diplomatie beaucoup plus proactive visant à mettre fin à la guerre dans les prochaines semaines.
La navette diplomatique est particulièrement efficace lorsqu’elle s’accompagne de sanctions claires en cas de non-respect des accords. Le médiateur brandit la menace de rendre publiquement responsable de l’échec des négociations la ou les parties récalcitrantes. C’est ce que James Baker, un adepte de la navette diplomatique lorsqu’il était secrétaire d’État sous l’administration de George H. W. Bush, appelait « laisser le chat mort » sur le pas de la porte de la partie fautive. Lorsque la dénonciation et la stigmatisation sont complétées par d’autres menaces – sanctions, suspension des livraisons d’armes, possibilité qu’un belligérant étende ses opérations – il est possible de modifier les calculs des dirigeants étrangers.
En utilisant ces méthodes, Kissinger a négocié deux accords de désengagement entre Israël et l’Égypte et un entre Israël et la Syrie de 1974 à 1975. L’ancien président Jimmy Carter a plus tard scellé le traité de paix de 1979 entre Israël et l’Égypte en faisant la navette entre Jérusalem et Le Caire, et Baker a orchestré avec succès la conférence de paix de Madrid de 1991 sur le conflit israélo-arabe au cours de plusieurs voyages régionaux.
Pour être clair, la navette diplomatique n’est pas un deus ex machina.
Les navettes ne réussissent pas toujours. Les administrations du président Ronald Reagan et du président Bill Clinton ont toutes deux eu recours à une sorte de navette diplomatique, avec des résultats très inégaux. Les États-Unis paient également un prix plus élevé en termes de réputation lorsque la navette diplomatique échoue.
Il existe également un risque qu’un parti soit moins disposé à faire des compromis sur une position après avoir pris une position très publiquement opposée aux États-Unis, faisant d’un problème une question de fierté et d’honneur. Les acteurs non étatiques, en particulier les groupes terroristes, sont souvent moins sensibles à la dénonciation et à la stigmatisation que les États-nations, même si la navette diplomatique de Baker a fonctionné avec l’Organisation de libération de la Palestine avant qu’elle ne soit reconnue par Israël comme le représentant légitime du peuple palestinien dans les accords d’Oslo. Dans le conflit actuel, l’inaccessibilité du chef du Hamas, Yahya Sinwar, qui serait le décideur final de tout accord, et les limites de l’influence directe des États-Unis sur le Hamas rendraient cette tâche encore plus difficile.
UNE QUESTION DE VOLONTÉ
La diplomatie de la navette représente néanmoins la meilleure chance pour les États-Unis et leurs partenaires régionaux de mettre un terme à la guerre à Gaza à court terme et d’ouvrir ainsi la voie à une désescalade régionale. Les points de friction signalés dans les négociations actuelles – le nombre de prisonniers palestiniens à libérer et le contrôle de la frontière entre Gaza et l’Égypte – ne sont pas insurmontables. Les questions quantitatives, comme le nombre de prisonniers palestiniens à libérer, se prêtent mieux à un compromis qu’à un choix binaire entre deux extrêmes. Sur le corridor de Philadelphie, le long de la frontière entre Gaza et l’Égypte, le ministre israélien de la Défense Yoav Gallant aurait contesté l’affirmation du Premier ministre Benjamin Netanyahu selon laquelle les forces de défense israéliennes ne peuvent se retirer sans mettre en danger la sécurité israélienne.
Le principal obstacle à un accord entre Israël et le Hamas est, comme l’a déclaré publiquement Burns, « une question de volonté politique », et non l’absence de formulations astucieuses pour combler les écarts. Et la pression politique que Blinken pourrait générer en faisant la navette entre l’Égypte, Israël et le Qatar est précisément ce dont les États-Unis ont besoin pour avoir un espoir de sortir de l’impasse. Comme il ne reste plus d’élections à organiser, Biden est mieux placé que ses successeurs potentiels pour absorber les coûts politiques d’une diplomatie de navette ratée.
La diplomatie de la navette n’est pas pour les âmes sensibles.
Blinken devrait convaincre Netanyahou qu’il a quelque chose à perdre en rejetant les États-Unis. Dans cette optique, l’administration Biden pourrait menacer de qualifier publiquement Netanyahou de danger pour le partenariat américano-israélien ou, dans un discours important, exprimer clairement une perte de confiance dans sa gestion de la guerre.
Bien que la popularité de Biden en Israël ait chuté depuis le début de l’année 2024, 57 % des Israéliens en général et 66 % des Israéliens juifs expriment leur confiance dans le président américain, ce qui suggère qu’une réprimande publique à l’encontre d’un Netanyahou source de division pourrait influencer l’attitude des responsables israéliens et des civils.
Une autre option serait d’utiliser le décret 14115 , promulgué par Biden en février, pour sanctionner les ministres extrémistes du gouvernement israélien, comme le ministre des Finances Bezalel Smotrich et le ministre de la Sécurité nationale Itamar Ben-Gvir, qui attisent l’instabilité en Cisjordanie. Les sanctions américaines renforceraient probablement l’attrait de ces ministres auprès de l’extrême droite, mais la stigmatisation liée au fait d’être désignés par le plus proche allié d’Israël pourrait également générer davantage de pression sur le gouvernement.
L’administration a déjà suspendu la livraison de bombes de 900 kg à Israël pour protester contre les opérations militaires dans la ville de Rafah, à Gaza. Si nécessaire pour parvenir à un accord, Biden et Blinken devraient menacer de retenir d’autres systèmes d’armes qui ont été impliqués dans des pertes civiles à Gaza et jugés non essentiels à la sécurité d’Israël, comme les obus au phosphore blanc .
Il est possible de trouver un équilibre entre le respect des exigences de sécurité israéliennes et le fait de faire comprendre que les États-Unis ne soutiendront pas indéfiniment une guerre causant autant de pertes civiles et produisant au mieux des résultats décroissants en matière de sécurité.
De telles menaces ne sont pas sans précédent dans les relations américano-israéliennes ; dans le passé, elles ont été employées régulièrement. Tous les présidents américains depuis Lyndon Johnson, à l’exception de Clinton et de Donald Trump – soit neuf des onze dernières administrations – ont menacé de retenir, ou ont effectivement retenu, des systèmes d’armes ou d’autres aides afin d’influencer la politique israélienne.
PRESSION PAR PROCURATION
Les diplomates américains n’ayant pas d’interaction directe avec les dirigeants du Hamas, Washington devra travailler avec les médiateurs arabes pour intensifier la pression sur Sinwar. De nombreux pays arabes ont fait pression sur le Hamas, mais ils peuvent faire beaucoup plus, notamment publiquement. En démontrant sa volonté de faire pression sur Israël, l’administration serait en meilleure position pour exiger que les autres partenaires régionaux des États-Unis fassent pression sur le Hamas. Il est essentiel que les États-Unis, l’Égypte et le Qatar insistent pour que le chef du Hamas délègue son pouvoir de négociation à quelqu’un en dehors de Gaza pour faciliter les déplacements des États-Unis.
En donnant des pouvoirs à un responsable du Hamas basé à Doha ou au Caire, Blinken pourrait obtenir en temps réel des informations fiables et des réponses du Hamas par l’intermédiaire du Qatar et de l’Égypte. Il s’agit d’un format de négociation certes complexe, impliquant des envoyés américains faisant la navette entre les responsables israéliens et leurs homologues égyptiens et qataris, qui font eux-mêmes la navette entre le Hamas, Israël et les États-Unis. Mais ce ne serait pas plus compliqué que les navettes de Baker entre Israël, la Jordanie et l’Organisation de libération de la Palestine (cette dernière par l’intermédiaire d’une « délégation consultative » non officielle) au début des années 1990.
En plus de convaincre les pays arabes d’adopter immédiatement une attitude plus agressive dans l’application des sanctions contre le Hamas, l’administration Biden devrait les pousser à dénoncer publiquement le rôle obstructionniste de Sinwar dans les négociations.
D’autres dirigeants du Hamas semblent plus disposés à négocier, et les critiques arabes à l’encontre de Sinwar pourraient renforcer leur position. Cela est particulièrement important, étant donné que l’assassinat par Israël d’Ismaïl Haniyeh – qui, malgré sa culpabilité évidente pour des actes de terrorisme, prônait un cessez-le-feu – a peut-être affaibli d’autres partisans de la négociation au sein du Hamas.
Convaincre les pays arabes que les membres du Hamas accusés de leur rôle dans le meurtre d’Américains doivent être placés en détention provisoire aux États-Unis sera extrêmement difficile, mais l’administration Biden a l’obligation stratégique, juridique et morale d’essayer.
Bien qu’Israël et l’Egypte ne soient pas d’accord sur l’étendue des tunnels reliant Gaza à l’Egypte, il est indéniable que le Hamas a fait passer des armes en contrebande par cette voie. Une coopération plus étroite entre les Etats-Unis, l’Egypte et Israël pour fermer ces réseaux et mieux surveiller la côte méditerranéenne de Gaza doit faire partie de l’équation. L’Egypte devrait également se joindre au Qatar en menaçant de refuser l’accès des responsables du Hamas à son territoire et de les expulser de celui-ci.
Tout cela représente une tâche difficile, et les États-Unis pourraient échouer même si cette approche est appliquée à la perfection. Mais compte tenu des enjeux, l’administration devrait utiliser tous les outils à sa disposition. La vie des Israéliens, des Palestiniens, des Libanais et des Américains en dépend littéralement.