par Paul Heer

Les perspectives de détente entre les États-Unis et la Chine s’amenuisent

L’issue la plus probable est que Washington et Pékin, guidés par de fausses hypothèses, poursuivent le cycle de mesures interactives qui risquent d’aggraver les tensions bilatérales.

par Paul Heer 

J’ai récemment assisté à une petite conférence privée qui portait sur la stratégie que les États-Unis et leurs alliés devraient poursuivre dans la région indopacifique pour faire face au défi posé par la Chine.

Je me suis retrouvé isolé dans la défense d’ une diplomatie soutenue avec Pékin visant à une forme d’accommodement mutuel susceptible de faciliter la coexistence pacifique. Bien que les points de vue aient été divers lors de la conférence, le sentiment dominant était que l’engagement avec la Chine est devenu très problématique , voire futile, en grande partie parce que les ambitions stratégiques de Pékin laissent peu de place à l’accommodement ou à la coexistence pacifique.

Même les objectifs minimalistes de la Chine ont été jugés par de nombreux participants à la conférence comme étant à la fois immuables et irréconciliables avec les intérêts des États-Unis et de ses alliés.

En conséquence, la discussion s’est principalement concentrée sur la manière de forger et de rendre opérationnelle la coalition pour dissuader et repousser les ambitions inexorables de la Chine – selon les termes du secrétaire d’État Antony Blinken, « investir, s’aligner et rivaliser » – avec peu d’attention à l’engagement ou à la coopération avec Pékin.

J’ai soutenu que cette approche repose avant tout sur une évaluation erronée et exagérée des intentions stratégiques de la Chine. L’opinion dominante est que Pékin cherche à établir une hégémonie exclusive en Asie de l’Est, à supplanter les États-Unis comme première puissance mondiale et à exporter son idéologie et ses valeurs illibérales dans le reste du monde.

Pékin, bien sûr, nie systématiquement tout cela, mais ces dénégations sont tout aussi systématiquement rejetées en Occident comme étant hypocrites ou malhonnêtes. 

C’est pourquoi j’ai fait valoir au fil des ans que la Chine cherche à maximiser sa richesse, son pouvoir et son influence dans un monde multipolaire plutôt qu’à prétendre à la suprématie mondiale et à légitimer son modèle de gouvernance et de développement plutôt qu’à s’attendre à ce que d’autres pays l’adoptent.

Les dirigeants chinois reconnaissent presque certainement que la poursuite d’une hégémonie mondiale exclusive serait déstabilisante et potentiellement contre-productive pour les intérêts et la sécurité de la Chine. Elle risquerait d’aliéner de nombreux autres pays dont la Chine cherche à cultiver le cœur et l’esprit. Même si l’hégémonie était réalisable, elle serait intenable.

Pourtant, l’opinion dominante à la conférence était que la Chine n’était pas vraiment intéressée par une coexistence pacifique avec les États-Unis. Au contraire, elle voulait imposer ses prérogatives aux autres pays, fixer les règles du comportement international et dicter les termes de la relation sino-américaine.

Pourquoi est-il difficile d’admettre que Pékin sait probablement qu’il ne pourrait pas réussir ou durablement faire quoi que ce soit de tout cela ? Les dirigeants chinois reconnaissent qu’il y a des limites à la puissance et à l’influence mondiales de la Chine. Ils ne peuvent pas espérer de manière réaliste subordonner les États-Unis et le reste du monde à leur volonté dans le cadre d’un ordre mondial sino-centré. Cette vision est une chimère à Pékin et un épouvantail à Washington.

Cependant, l’idée selon laquelle Pékin a exclu la possibilité (ou la viabilité) d’une coexistence pacifique soulève la question de savoir dans quelle mesure Washington lui-même est réceptif à cette idée. Les dirigeants chinois croient sans aucun doute que ce sont les États-Unis qui cherchent à gouverner le monde, à imposer leurs prérogatives aux autres pays, à fixer les règles et à dicter les termes de la relation sino-américaine – et pensent qu’ils ont le pouvoir de faire tout cela. Pour les deux parties, il est plus facile de prétendre que l’autre a fait de la compétition un jeu où le vainqueur rafle la mise que d’envisager les compromis qui rendraient la coexistence pacifique possible. 

C’est là le défi central de la coexistence pacifique : elle nécessiterait en fin de compte une certaine forme et un certain niveau de compromis réciproque et la reconnaissance de la nécessité de ce compromis en raison des circonstances d’interdépendance économique, des limites de l’influence des deux parties et de l’impératif de coopération sur de nombreuses questions transnationales vitales.

Mais Washington et Pékin sont tous deux réticents au compromis et à l’idée d’en admettre la nécessité. De plus, à l’heure actuelle, il ne semble pas politiquement populaire ou judicieux, ni à Washington ni à Pékin, de suggérer des concessions à l’autre partie. D’où l’impasse et le caractère apparemment nul de la compétition.

La Chine a une grande part de responsabilité dans cette situation. Son comportement et sa rhétorique internationale arrogants, mercenaires, coercitifs et souvent belliqueux – sans parler des aspects déplorables de sa gouvernance intérieure – alimentent l’aversion des États-Unis à s’accommoder des préférences de Pékin. Et il est clair que la Chine cherche à renforcer sa position mondiale par rapport aux États-Unis, et souvent à leurs dépens. Cette concurrence est inévitable, même si elle n’est pas nécessairement à somme nulle.

En même temps, si Washington jugeait que même les objectifs stratégiques minimaux de Pékin sont à la fois inacceptables et immuables, cela ne laisserait guère de place à l’accommodement. Cela reviendrait également à reprocher à Pékin sa seule résistance au compromis – un sentiment que Washington partage lui-même.

Le fait est que Pékin est véritablement intéressé par la coexistence pacifique. Pourtant, comme Washington, il doute que l’autre partie soit encline à le faire ou ait déjà conclu qu’elle ne l’est pas. Les deux parties doivent cesser d’utiliser ce jugement prématuré comme excuse pour rejeter l’idée d’avance ou pour éviter le défi politique intérieur que représente la promotion et la poursuite de cette idée.

A propos de cette impasse, le Center for Strategic and International Studies (CSIS) a récemment publié un rapport intitulé « Defining Success: Does the United States Need an ‘End State’ for Its China Policy? » (Définir le succès : les Etats-Unis ont-ils besoin d’un « état final » pour leur politique chinoise ?), qui réunit des essais d’éminents universitaires et penseurs stratégiques sur les relations sino-américaines. Plusieurs des contributeurs soulignent la nécessité pour Washington de relever le défi de la diplomatie visant à négocier une coexistence pacifique – quoique compétitive – avec la Chine. L’ancien fonctionnaire de la Maison Blanche Evan Medeiros affirme que la tâche de Washington est de trouver « le mélange optimal de politiques engageantes, contraignantes et équilibrantes » car ces trois « sont nécessaires pour être compétitifs » et « les politiques d’engagement renforcent la concurrence plutôt que de la saper ». 

Susan Shirk, spécialiste de la Chine et ancienne diplomate américaine, écrit que les États-Unis doivent tester « le potentiel d’une diplomatie intensifiée » et « la possibilité de compromis mutuellement bénéfiques » avec la Chine. Cela ne réussira peut-être pas toujours, note-t-elle, mais « cela fournira une base pour une relation plus stable à l’avenir ». De plus, Washington ne doit pas rejeter l’effort avant de l’avoir essayé : « Ce n’est que si une série d’interactions diplomatiques conçues de manière stratégique tentées sur une période prolongée ne parviennent pas à modérer la conduite chinoise que les Américains devraient conclure que la seule option est d’appuyer sur la gâchette sinistre pour nier et dégrader la Chine. » La gâchette par défaut pour de nombreux stratèges aujourd’hui est d’appuyer sur la gâchette.

D’autres contributeurs soulignent la nécessité stratégique pour Washington de poursuivre cette approche. Le diplomate singapourien Bilahari Kausikan observe que les États-Unis et la Chine « sont tous deux mal à l’aise parce que leur interdépendance expose leurs vulnérabilités mutuelles » et que « se préparer à la gestion à long terme d’un problème avec peu de chances d’une résolution claire n’est pas une attitude qui convient naturellement à la plupart des Américains ». Il conclut cependant que les États-Unis doivent trouver un moyen de surmonter ce malaise car « les relations de puissance ont irrévocablement changé » et les États-Unis « devront partager l’espace Asie-Pacifique » avec la Chine. Le sino-américain Yun Sun déclare succinctement que « la Chine restera toujours un défi géopolitique pour les États-Unis, quel que soit son type de régime ». Pourtant, comme elle « ne disparaîtra pas, bien sûr… une certaine forme de coexistence avec la Chine est presque une évidence ».

Il n’est pas surprenant que cette approche suscite de nombreux sceptiques. Dans le même rapport, le chercheur Zack Cooper suggère qu’une « politique d’accommodement » avec la Chine a « peu de chances de réussir étant donné que les efforts d’engagement [précédents] ont largement échoué ». De même, le chercheur Hal Brands qualifie de probablement « illusoire » la croyance selon laquelle la rivalité sino-américaine est « grave mais pas immuable » car le Parti communiste chinois est « gouverné par une mentalité fondamentalement à somme nulle qui augure mal d’un compromis stratégique à long terme ». Cette perspective repose cependant en partie sur des prémisses discutables concernant à la fois les intentions de la Chine (comme indiqué ci-dessus) et le bilan historique des relations sino-américaines. Et en écartant prématurément la possibilité d’un compromis, elle nie toute raison pour Washington de l’explorer.

Outre l’acceptation de la nécessité d’un compromis, la recherche d’une coexistence pacifique nécessitera également de reconnaître que la Chine a des intérêts et des ambitions légitimes. Cela aussi sera difficile à faire accepter, étant donné la prévalence de l’idée selon laquelle les objectifs stratégiques de Pékin sont fondamentalement hostiles et irréconciliables avec les valeurs et les intérêts américains. Lors de la conférence à laquelle j’ai assisté, la plupart des participants semblaient réticents à concéder ouvertement – ​​ou du moins à préciser – des intérêts chinois légitimes en matière de sécurité ou d’économie dans la région indopacifique. En fait, l’un des intervenants a déclaré catégoriquement qu’ils ne « concéderaient rien » à la Chine. Une telle perspective ne semble pas ouvrir la voie à une compréhension mutuelle et à une coexistence pacifique, peut-être en raison du scepticisme quant à leur possibilité. Elle repose presque certainement sur des évaluations inexactes des ambitions de la Chine et de l’influence relative des États-Unis pour les limiter.

C’est un point important, car la réceptivité des États-Unis aux intérêts légitimes de la Chine sera une variable clé pour déterminer l’étendue et les limites des objectifs de la Chine.

Pékin estime actuellement que Washington résiste à la fois à la multipolarité et à l’idée d’une coexistence pacifique entre les États-Unis et la Chine. Si les tendances stratégiques continuent de renforcer la perception chinoise selon laquelle les États-Unis cherchent à contenir la Chine, à entraver son développement ou à nier la légitimité de ses ambitions, cela augmentera les chances que Pékin se sente obligé d’adopter une posture plus conflictuelle et plus agressive.

La recherche d’une coexistence pacifique nécessitera également d’accepter que la primauté des États-Unis sur le monde soit une chose du passé. Dans le rapport du CSIS, Brands part du principe que l’objectif de Washington est « un ordre mondial dans lequel les États-Unis, leurs alliés et partenaires et leurs valeurs démocratiques demeurent prédominants ». Mais Shirk affirme que l’idée d’une « primauté complète est un vestige désuet d’une période exceptionnelle d’unipolarité américaine » à la fin de la guerre froide et que la mettre en avant aujourd’hui « ressemble à une bagarre de terrain de jeu, et non à une aspiration de principe à la paix et à l’ordre ». Et la chercheuse Melanie Sisson affirme qu’une « stratégie américaine qui tente de retrouver la primauté du siècle dernier, plutôt que de positionner les États-Unis pour réussir en tant que grande puissance au siècle prochain, échouera très probablement dans l’un ou l’autre de ces deux objectifs ».

En fin de compte, comme nous l’avons déjà dit, la coexistence pacifique entre les États-Unis et la Chine est impérative. Or, la vérité dérangeante est qu’elle nécessitera une combinaison d’accommodement mutuel, d’empathie stratégique et de diplomatie bilatérale intense.

L’alternative est une guerre froide qui s’intensifie , fondée sur des prémisses fausses et des hypothèses erronées de part et d’autre. Les États-Unis et la Chine doivent se préparer au processus de définition des conditions de coexistence au sein d’un monde multipolaire plutôt que d’utiliser des caractérisations ou des évaluations inexactes des intentions stratégiques de l’autre comme excuse pour éviter ce processus.

Aucune des deux parties ne peut prétendre ou se permettre de croire qu’elle dispose des moyens de pression nécessaires pour obtenir tout ce qu’elle veut. Les deux parties doivent explorer les domaines dans lesquels les intérêts américains et chinois sont réellement mutuellement exclusifs ou irréconciliables. Il convient de noter que la plupart des autres pays souhaitent que Washington et Pékin s’y mettent.

Ce processus serait long et difficile. Cependant, un autre rapport récent d’un groupe de réflexion de Washington suggère des pistes pour y parvenir : « Les relations sino-américaines pour les années 2030 : vers un scénario réaliste de coexistence », du Carnegie Endowment for International Peace .

Dans ce rapport, Medeiros (qui a également contribué au rapport du CSIS) souligne la nécessité de forger « une relation dans laquelle la compétition et la confrontation ne prévalent pas à tout moment et dans tous les contextes ». L’ancien haut responsable du renseignement John Culver suggère que Washington et Pékin doivent « créer des récits complémentaires qui soulignent qu’ils ont plus à gagner qu’à perdre » en limitant leur concurrence et en reconnaissant qu’« une approche moins conflictuelle est possible… » 

Stephen Wertheim, spécialiste de la politique étrangère, évoque d’autres stratèges qui ont proposé une « coexistence compétitive » dans laquelle les relations sino-américaines « auraient atteint ou au moins s’orienteraient vers une détente, marquée par des modèles d’interaction stables et prévisibles et un respect mutuel des intérêts vitaux [de chacun] ». Il ajoute que Washington « devrait accepter qu’il nourrit des attentes irréalistes [à propos de la libéralisation chinoise et de l’acceptation de la primauté américaine] qui dépassent les exigences de la sécurité nationale américaine » et que cela « créerait l’espace politique nécessaire pour accepter une coexistence avec Pékin dans des conditions qui soutiennent les intérêts américains [même si ceux-ci] sont moins favorables que dans les décennies précédentes ». En bref, une coexistence compétitive exigerait que les États-Unis « rencontrent la Chine à mi-chemin ».

De nombreux observateurs rejetteront tout cela comme des concessions inutiles et dangereuses à la Chine. En effet, le rédacteur du rapport Carnegie, Christopher Chivvis, reconnaît que les changements de politique que ce scénario exigerait de la part de Washington et de Pékin « pourraient ne jamais se concrétiser » en raison du manque de confiance bilatérale et parce que, par exemple, « la Chine pourrait ne pas vouloir prendre des engagements crédibles en matière de retenue mondiale ». Dans le même temps, « les États-Unis pourraient ne pas vouloir accepter un quelconque rôle mondial pour la Chine ».

D’autres obstacles majeurs entraveront toute tentative de coexistence pacifique et compétitive. De nombreux stratèges continueront de rejeter les jugements selon lesquels les ambitions chinoises sont limitées, qu’un compromis avec Pékin est nécessaire ou possible et que la primauté américaine n’est plus tenable. En particulier, la croyance selon laquelle la Chine représente une menace existentielle à somme nulle pour les États-Unis, qui exclut la possibilité d’un compromis, semble imperméable à l’argumentation empirique. Cela peut être dû en partie à la perception exagérée de la menace américaine fondée sur des vulnérabilités politiques et économiques auto-infligées. Peut-être plus important encore, compte tenu de cet état d’esprit et de l’équation politique intérieure, la défense d’une approche accommodante ou coopérative à l’égard de la Chine ne semble pas politiquement viable dans un avenir prévisible. 

En conséquence, la promotion d’un engagement diplomatique visant à une coexistence pacifique avec la Chine restera probablement une position isolée qui ne suscitera que peu de soutien ou de crédibilité. Au lieu de cela, Washington et Pékin, guidés par de fausses hypothèses, continueront probablement le cycle de mesures interactives qui risquent d’aggraver les tensions bilatérales. Comme le résume le rédacteur en chef du rapport du CSIS, Jude Blanchette, cette « méfiance mutuelle et cette rivalité stratégique » empêchent les deux parties de faire face à la « responsabilité partagée de garantir un avenir vivable pour tous, ce qui laisse le monde dans une situation pire ». C’est apparemment la voie que nous suivons.

Paul Heer est chercheur principal non résident au Chicago Council on Global Affairs. Il a été responsable national du renseignement pour l’Asie de l’Est de 2007 à 2015. Il est l’auteur de Mr. X and the Pacific: George F. Kennan and American Policy in East Asia (Cornell University Press, 2018).