Une analyse délirante qui propose aux Ukrainiens d’obtenir un cessez le feu provisoire en abandonnant certains territoires pour ensuite reprendre la guerre quand Poutine sera parti!
TRADUCTION BRUNO BERTEZ
Richard Haass
RICHARD HAASS est président émérite du Council on Foreign Relations, conseiller principal chez Centerview Partners et chercheur universitaire distingué à l’Université de New York.
En Ukraine, le mieux est devenu l’ennemi du bien
10 septembre, alors que les candidats à la présidence américaine étaient encore en pleine discussion, le présentateur d’ABC News, David Muir, a posé une question au candidat Donald Trump : « Voulez-vous que l’Ukraine gagne cette guerre ? »
Trump a refusé de répondre directement. « Je veux que la guerre cesse », a-t-il dit.
Lorsque Muir a répété la question, Trump a de nouveau éludé : « Je pense qu’il est dans l’intérêt des États-Unis de terminer cette guerre et de la mener à bien. »
De nombreux observateurs ont critiqué le refus de Trump de soutenir l’Ukraine dans sa guerre contre l’agression russe. Pourtant, l’ancien président n’est pas le seul à refuser de répondre directement à une telle question.
La plupart des experts américains en sécurité nationale, y compris l’équipe de politique étrangère du président américain Joe Biden, ont déclaré qu’ils voulaient que l’Ukraine batte la Russie. Mais ils ont refusé de définir ce que cela signifie exactement, affirmant souvent que c’est à l’Ukraine de décider.
Si on les pressait, la plupart des gens définiraient probablement la victoire de la même manière que Kiev la définit, y compris dans son dernier « plan de victoire » : chasser les troupes russes de la totalité du territoire ukrainien, Crimée comprise, et rétablir le contrôle sur les frontières de 1991. Il y a de bonnes raisons d’adopter cette définition. La norme la plus fondamentale, même si elle n’est pas toujours respectée, de l’ordre international – une norme qui perdure depuis près de 400 ans – est que les frontières doivent être respectées. Un territoire ne doit pas être acquis par la menace ou l’usage de la force armée. C’est l’une des principales raisons pour lesquelles les États-Unis et d’autres pays se sont mobilisés pour défendre la Corée du Sud en 1950 et le Koweït en 1990.
Bien que cette définition soit souhaitable, elle est en fin de compte impraticable.
En principe, l’Ukraine pourrait libérer son territoire perdu si les États-Unis et ses partenaires européens intervenaient avec leurs propres forces. Mais cela nécessiterait d’abandonner la stratégie indirecte qu’ils ont choisie en 2022. Cela aurait un coût humain, militaire et économique élevé. Et cela introduirait un risque bien plus grand, car cela signifierait une guerre entre l’OTAN et la Russie , dotée de l’arme nucléaire . Pour cette raison, une telle politique ne sera pas adoptée.
Au lieu de s’accrocher à une définition infaisable de la victoire, Washington doit se confronter à la dure réalité de la guerre et envisager une issue plus plausible. Il doit continuer à définir la victoire comme une victoire de Kiev qui reste souveraine et indépendante, libre de rejoindre les alliances et associations de son choix. Mais il doit abandonner l’idée que, pour gagner, Kiev doit libérer tout son territoire.
Alors que les États-Unis et leurs alliés continuent d’armer l’Ukraine, ils doivent prendre la décision inconfortable de pousser Kiev à négocier avec le Kremlin – et de lui expliquer clairement comment il doit le faire.
Un tel changement de cap pourrait être impopulaire. Il faudra du courage politique pour le faire et de la prudence pour le mettre en œuvre. Mais c’est le seul moyen de mettre fin aux hostilités, de préserver l’Ukraine en tant que pays véritablement indépendant, de lui permettre de se reconstruire et d’éviter une issue désastreuse pour l’Ukraine et le monde.
CE QUI EST ET CE QUI NE SERA JAMAIS
Pour Kiev, un retour aux frontières de 1991 est militairement impossible. La disparité entre les effectifs et les équipements de la Russie et de l’Ukraine est tout simplement trop grande. L’histoire montre que pour expulser la Russie de Crimée ou du Donbass, l’Ukraine aurait besoin de forces trois fois plus nombreuses et plus performantes que celles de Moscou, et la Russie a une population au moins trois fois plus nombreuse et une base industrielle bien plus importante. Les positions défensives russes sont bien fortifiées et elle a reçu des armes et une assistance technique de la Chine, de l’Iran et de la Corée du Nord. Il n’y a aucune raison de penser qu’elle ne recevra pas davantage d’aide de ce type au fil du temps. Après tout, en octobre, la Corée du Nord a renforcé son engagement en déployant des milliers de ses soldats en Russie pour participer à l’effort de guerre.
Kiev, quant à elle, a besoin de la plupart de ses forces pour défendre les 80 % du territoire ukrainien qu’elle contrôle encore. Elle en a particulièrement besoin en ce moment : ces dernières semaines, les forces russes ont pris le contrôle de territoires supplémentaires à l’est. L’Ukraine tente de se doter d’un arsenal plus redoutable, mais elle manque de capacités de fabrication de matériel de défense. Ses partenaires occidentaux l’aident, mais ils n’ont pas la capacité de produire suffisamment d’armes et de munitions pour donner à Kiev tout ce qu’elle veut tout en respectant leurs autres engagements.
Les États-Unis ont besoin de suffisamment d’armes pour aider non seulement l’Ukraine, mais aussi des partenaires comme Israël et Taiwan (ainsi que pour subvenir à leurs propres besoins). Washington pourrait et devrait sans doute fournir à Kiev des systèmes plus sophistiqués et assouplir les contraintes imposées aux États-Unis pour leur utilisation. Mais il n’existe pas d’arme révolutionnaire ni de restriction levée qui permettrait à l’Ukraine de défendre simultanément ce qu’elle contrôle déjà et de libérer ce qu’elle ne contrôle pas.
De nombreux analystes refusent de reconnaître publiquement ces réalités, en partie par crainte d’enhardir la Russie et de démoraliser l’Ukraine. Mais formuler une définition impossible de la victoire crée ses propres problèmes politiques.
Les opposants américains et européens – ou, plus généreusement, les sceptiques – à l’aide militaire supplémentaire à l’Ukraine ont ainsi un argument de poids. L’Occident, disent-ils, dépense des dizaines de milliards de dollars pour une politique qui a peu ou pas de chances de réussir, tout en menaçant de réduire sa préparation sur d’autres théâtres d’opérations, où, selon certains analystes, des intérêts américains plus importants sont en jeu. « Fondamentalement, nous n’avons pas la capacité de fabriquer la quantité d’armes dont l’Ukraine a besoin pour gagner la guerre », écrivait en avril le candidat républicain à la vice-présidence JD Vance. « Ces armes », a-t-il poursuivi, « ne sont pas nécessaires à la seule l’Ukraine ».
L’Ukraine et ses partisans poursuivent une politique qui a peu de chances de réussir mais qui sera certainement coûteuse.
En ne proposant pas de définition réaliste de la victoire, l’Occident réduit également la pression sur la Russie en laissant peu de place à une diplomatie sérieuse. Chaque protagoniste est libre de poursuivre ses objectifs maximalistes. Cela ne veut pas dire que la Russie et l’Ukraine sont moralement équivalentes ; ce n’est pas le cas. Mais sans un réel effort diplomatique occidental, le président russe Vladimir Poutine peut faire valoir que son régime n’est pas le principal obstacle à la fin de la guerre, en invoquant le refus des États-Unis et de l’Europe de négocier. Il en résulte une diminution de la pression internationale et interne sur le Kremlin. Les sanctions occidentales contre la Russie sont largement ignorées et Poutine est de plus en plus bienvenu dans les grands forums internationaux, notamment, par exemple, au sommet des BRICS en octobre.
La guerre continue de ravager l’Ukraine. Le pays a déjà subi plus de 300 000 pertes, un chiffre ahurissant – même si ce chiffre ne représente que la moitié des pertes russes (sic et resic!) . L’économie ukrainienne ne devrait croître que de 3 % cette année, après avoir reculé de 30 % en 2022. La poursuite du conflit rend impossible toute reconstruction sérieuse du pays, car peu de personnes voudront investir dans des structures qui pourraient à nouveau être réduites en ruines. Elle augmente également le coût final de la reconstruction, qui a déjà atteint 500 milliards de dollars. Et les combats interminables appauvrissent la population ukrainienne, qui souffre désormais de coupures d’électricité régulières causées par les attaques russes contre les infrastructures ukrainiennes et par le service militaire à durée indéterminée exigé de nombreux hommes ukrainiens. Il n’est donc pas surprenant que les Ukrainiens quittent de plus en plus leur pays. Environ six millions d’entre eux vivent désormais ailleurs, dont de nombreux hommes en âge de servir dans l’armée.
En bref, l’Ukraine et ses partisans se retrouvent en train de mener une politique qui a peu de chances de réussir, mais qui sera certainement coûteuse. Le temps n’arrangera pas les choses. La lassitude s’installe, tant en Ukraine que parmi ses partisans. La trajectoire de la guerre n’est ni souhaitable ni tenable.
Les Ukrainiens sont conscients de ces faits.
C’est pourquoi, en octobre, le président Volodymyr Zelensky a présenté son « plan de victoire ». Mais malgré le battage médiatique qui l’accompagne, la proposition de Zelensky ne donne que peu d’indications sur la manière dont l’Ukraine peut surmonter les nombreux défis auxquels elle est confrontée. Le plan énumère les garanties de sécurité et le soutien économique que l’Ukraine souhaite, mais ne donne pas le résultat qu’elle souhaite. Il appelle à ce que « les fous du Kremlin perdent la capacité de poursuivre la guerre », mais ne définit aucun objectif diplomatique autre que celui de « la perte permanente du contrôle de l’Ukraine sur l’Ukraine et même du désir d’un tel contrôle ». En d’autres termes, il n’offre aucune stratégie réaliste que les partenaires de l’Ukraine puissent soutenir. Il ne s’agit pas d’un plan de victoire, mais d’une prescription pour la poursuite de la guerre. Si les alliés de Kiev s’en retirent, cela pourrait finir par être une prescription pour la défaite.
L’ART DU POSSIBLE
La perspective d’une Ukraine perdant son indépendance, ou cessant d’être un pays véritablement indépendant, sous l’emprise de la Russie, constituerait un sérieux coup porté à l’ordre international et à la sécurité européenne. Elle accroîtrait le risque que représente la Russie pour d’autres parties de l’Europe, affaiblirait la confiance de l’Occident et ferait comprendre à la Chine (et peut-être à la Corée du Nord) que l’Occident n’a peut-être pas la capacité et la détermination nécessaires pour vaincre l’agression. Elle affaiblirait la norme contre la conquête. Et ce serait, bien sûr, terrible pour le peuple ukrainien.
Il existe cependant une stratégie alternative à la fois à la guerre indéfinie et à la défaite de Kiev. Elle implique un soutien continu de l’Occident à l’Ukraine et une opposition à la Russie. Mais elle nécessite aussi un dialogue franc avec les dirigeants ukrainiens et des incitations limitées pour Moscou.
Au cœur de cette stratégie remaniée se trouve une définition plus modeste de la victoire, qui protège néanmoins les intérêts fondamentaux de l’Occident et de l’Ukraine tout en privant Poutine de nombreux objectifs de guerre. L’objectif doit être de maintenir l’Ukraine en tant que pays indépendant, souverain et économiquement viable. Le pays doit être libre de choisir son système politique et ses dirigeants. Le pays doit également être libre de se réarmer et de maintenir une armée de la taille qu’il souhaite, d’adhérer à l’Union européenne et d’accepter des engagements de sécurité de la part d’acteurs extérieurs. Il doit également avoir un accès économique à la mer Noire.
Kiev n’a pas besoin de 100 % de son territoire pour atteindre ces objectifs. Mais de quoi a-t-elle besoin ? De la fin de la guerre, avant tout. Cela ne signifie pas qu’il faille parvenir à un accord permanent qui règle toutes les questions qui opposent la Russie et l’Ukraine. En fait, cela ne devrait pas être le cas à ce stade, car toute entreprise diplomatique trop ambitieuse serait vouée à l’échec.
Ce dont le pays a besoin maintenant, c’est d’une cessation provisoire des hostilités qui reflète largement les réalités actuelles sur le terrain.
Il existe une alternative à la guerre indéfinie et à la défaite de Kiev.
Pour y parvenir, les États-Unis et leurs partenaires européens devraient entamer un dialogue avec l’Ukraine. L’objectif serait de persuader ses dirigeants d’accepter cette définition plus modeste de la victoire. Ils devraient dire à Kiev que l’aide occidentale ne peut pas se maintenir au niveau actuel sans elle. Mais ils devraient aussi s’engager fermement à faire tout ce qui est en leur pouvoir pour fournir à l’Ukraine des armes à long terme. La majeure partie de ces armes serait mise à disposition à condition qu’elles soient utilisées à des fins défensives, mais certains systèmes à plus longue portée pourraient être utilisés par l’Ukraine contre des cibles militaires et économiques en Russie. L’objectif serait de faire comprendre à Moscou qu’elle ne l’emportera pas sur le champ de bataille, ni maintenant ni à l’avenir, et qu’elle paiera le prix fort pour ses efforts. Les autres carottes pour l’Ukraine se trouveront probablement dans le domaine économique.
La diplomatie se déroulerait en deux phases.
La première phase consisterait à obtenir un cessez-le-feu, soit sur les lignes de front actuelles, soit avec des ajustements limités, en laissant une zone tampon entre les deux protagonistes. Cela mettrait fin au bain de sang et permettrait à l’Ukraine de se reconstruire. Cela n’obligerait pas le pays à renoncer ou à faire des compromis sur ses revendications juridiques ou politiques en matière de frontières. Une présence internationale pourrait être mise en place pour surveiller l’accord. Il pourrait s’inspirer à certains égards du cessez-le-feu qui maintient la paix à Chypre depuis 50 ans.
Une deuxième phase de diplomatie débuterait dès que la première serait achevée. Elle serait beaucoup plus longue, peut-être pendant des décennies, jusqu’à ce que la Russie ait un leadership post-Poutine intéressé par la réintégration du pays dans l’Occident.
Elle porterait sur des arrangements supplémentaires, notamment sur ce que l’on appelle souvent les questions du statut final. Cette phase pourrait impliquer des transferts territoriaux dans les deux sens et un certain degré d’autonomie pour les habitants de la Crimée et de l’est de l’Ukraine. Elle impliquerait également la création d’une garantie de sécurité pour l’Ukraine, même si l’histoire de telles garanties est mitigée. (Le Mémorandum de Budapest de 1994, discrédité, n’offrait clairement aucune protection réelle.) Idéalement, cette garantie impliquerait l’adhésion de Kiev à l’OTAN . Mais une coalition de pays volontaires, y compris les États-Unis, pourrait offrir à l’Ukraine un gage de sécurité si les membres de l’OTAN se montrent réticents à l’admettre.
La politique étrangère doit être à la fois réalisable et souhaitable.
Les détracteurs de la diplomatie affirment que la Russie ne respectera aucun accord qu’elle signera et qu’elle utilisera plutôt un cessez-le-feu comme une occasion de se regrouper avant de poursuivre son offensive. C’est bien sûr possible. Mais un engagement à long terme crédible de l’Occident à fournir une aide militaire à l’Ukraine, ainsi qu’une réduction des restrictions sur la manière dont l’Ukraine pourrait utiliser des systèmes à longue portée, augmenterait le coût de la guerre pour la Russie et remettrait en cause l’hypothèse de Poutine selon laquelle il peut survivre à l’Occident. En même temps, il y a quelque chose dans cette proposition faite à Poutine qui pourrait l’inciter à en respecter les termes. Elle n’obligerait pas la Russie à renoncer à ses revendications sur l’Ukraine. Moscou pourrait continuer à se réarmer. Il conserverait, pour l’instant, la plupart ou la totalité du territoire ukrainien qu’il contrôle. L’Occident pourrait même accepter de lever certaines sanctions sur l’économie russe et, si la Russie respecte le cessez-le-feu, d’en lever d’autres plus tard – même si d’importantes sanctions resteraient en place pour fournir un levier pour la deuxième phase de la diplomatie. Dans le cadre de cette deuxième phase, l’Occident pourrait demander à l’Ukraine de renoncer à l’arme nucléaire. L’OTAN, en admettant l’Ukraine, pourrait s’engager à ne pas stationner ses forces sur le territoire ukrainien.
Si elle est acceptée, la première phase de cette initiative diplomatique contribuerait à préserver l’indépendance de l’Ukraine et à lui permettre de commencer à se reconstruire. Mais même si elle est rejetée, l’initiative devrait faciliter la mobilisation d’un soutien militaire et économique continu à l’Ukraine. Elle montrerait que ce sont bien les ambitions de Poutine, et non celles de Zelensky, qui font obstacle à la fin des combats. Dans tous les cas, l’Ukraine s’en sortirait mieux qu’elle ne l’est actuellement.
Pour certains, ce qui est décrit ici ne ressemble pas à une victoire.
On peut dire que ce n’est ni juste ni équitable. Cela ne promet pas la paix. Mais ce serait incomparablement mieux que l’alternative d’une Ukraine perdante ou de se battre sans fin. Cette approche priverait Poutine d’une grande partie de ce qu’il recherche, à savoir ramener la majeure partie ou la totalité de l’Ukraine sous la coupe de Moscou. La politique étrangère doit être à la fois faisable et souhaitable. La comparaison que les analystes devraient faire ne doit pas être entre ce qui existe et l’idéal, mais entre le possible et l’alternative.
COMBATTRE LA CHANCE
Au moment où nous écrivons ces lignes, il reste environ 75 jours à Biden pour exercer son mandat. Biden devrait profiter de ce temps pour faire tout ce qui est en son pouvoir afin d’accroître les chances que les États-Unis adoptent cette nouvelle stratégie à l’égard de l’Ukraine, une stratégie acceptée à la fois par les alliés des États-Unis et par Kiev.
Il devrait le faire, quel que soit le vainqueur du 5 novembre. Une présidente élue, Kamala Harris, aurait intérêt à ce que Biden prenne la décision difficile mais nécessaire de révoquer le veto de l’Ukraine sur les objectifs de guerre de Washington. Il serait préférable pour elle qu’il cesse d’insister sur des objectifs qui ne peuvent être atteints. Biden encaisserait les critiques, ce qui donnerait à Kamala Harris l’espace nécessaire pour mettre en œuvre ce qui serait un changement de stratégie controversé mais nécessaire.
Biden aurait également intérêt à accepter un règlement diplomatique après la victoire de Donald Trump. Après tout, Trump a lui-même publiquement plaidé en faveur d’un tel règlement. Mais en esquissant une nouvelle stratégie pour l’Ukraine, fondée sur la mise en avant d’une proposition diplomatique raisonnable associée à la promesse d’un soutien militaire à long terme, Biden pourrait aider à fixer la barre de la politique américaine d’une manière qui aiderait à protéger les intérêts fondamentaux de Kiev d’un individu moins enclin à soutenir l’Ukraine contre la Russie. Et il faut espérer que Trump finira par comprendre que continuer à soutenir l’Ukraine tout en faisant pression pour la diplomatie est en fait nécessaire pour mettre fin au conflit. L’alternative – vendre l’Ukraine – serait rejetée par Kiev, ce qui entraînerait une guerre unilatérale mais ouverte entre ce pays et la Russie. Un rejet par Trump de cette approche ou quelque chose de similaire ferait porter la responsabilité morale et politique d’une victoire russe et de la défaite de l’Ukraine sur son administration et sur les États-Unis.
Le 47e président américain bénéficiera bien entendu d’une marge de manœuvre considérable. Aucune politique ne peut être entièrement immuable par un prédécesseur. Mais aider l’Ukraine à repousser l’agression russe est sans doute la plus grande réussite de Biden en matière de politique étrangère. Pendant le temps qui lui reste, il devrait faire tout ce qu’il peut pour la protéger. Et l’adoption d’une nouvelle stratégie plus durable pour Kiev est le meilleur moyen d’y parvenir – et donc de garantir que l’Ukraine continue d’exister en tant que nation prospère, souveraine et indépendante.